近日，山東省民政廳印發了《關于優化社會組織登記管理服務的十條意見》（魯民〔2019〕25號，以下簡稱《意見》），解讀如下：

一、關于《意見》出臺的背景

以社會團體、基金會和社會服務機構為主體的社會組織，是我國社會主義現代化建設的重要力量，對于促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、擴大對外交往等具有重要作用，但也存在法規制度建設滯后、管理體制不健全、支持引導力度不夠、自身建設和作用發揮不足等問題。黨的十八大以來，中央出臺關于加強社會組織黨的建設、改革社會組織管理制度、激發社會組織活力的意見，省委、省政府提出加快“放管服”和“一次辦好”改革要求，社會公眾對優化社會組織登記管理服務提出新的要求，寄予強烈期盼。出臺《意見》，就是通過深化改革、創新管理、優化服務，真正把中央決策部署和省委、省政府工作要求落實到位，激發社會組織活力，提升便民服務水平，努力打造精簡便民高效的政務生態和營商環境。

二、關于《意見》遵循的原則

（一）堅持破立結合。隨著經濟社會快速發展和改革不斷深入，社會組織登記管理新老政策“打架”，部門之間政策相互掣肘，登記管理機關左右為難，給群眾辦事增加負擔、帶來不便。《意見》對一些不合時宜的政策規定進行了突破和創新，體現了與時俱進、擔當作為的精神。

（二）堅持問題導向。近年來，社會組織登記管理工作中存在思想、工作、作風不適應問題，條條框框過多，服務質效不高，造成群眾辦事的 “痛點、堵點、難點”。《意見》積極回應社會關切，著眼破解工作難題，政策措施針對性、操作性強，體現了為民便民的原則宗旨

（三）堅持改革有據。省民政廳認真研究了黨和國家關于社會組織登記管理的部署要求和法規政策，廣泛征求了各方面意見建議，《意見》相關內容都能找到相應的政策依據，體現了法治思維和底線思維。

三、關于推進黨的組織和黨的工作有效覆蓋

加強社會組織黨的建設、黨的領導，是全面從嚴治黨的必然要求，是確保社會組織正確政治方向、健康有序發展的根本保證，是登記管理機關的政治責任。針對有些具備條件的社會組織，黨的組織應建未建，已經建立的不開展黨的活動或者活動不正常、沒有發揮應有作用。《意見》要求，社會組織成立時，必須將黨建工作寫入章程，符合成立黨組織條件的應當同步成立黨組織，要求發揮社會組織黨組織作用，要求加大黨的建設在社會組織評估中的分值占比，就是推動落實黨中央關于全面加強黨的政治建設和黨的基層組織建設的規定和部署要求，確保社會組織始終在黨的領導下依法依規開展活動。

四、關于全面落實“四類”社會組織直接登記政策

長期以來，社會組織一直實行登記管理機關與業務主管部門雙重管理體制。黨的十八大以來，黨中央要求改革社會組織登記管理制度、激發社會組織活力，黨的十八屆三中全會決議明確提出，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類“四類”社會組織實行直接登記，中辦發〔2016〕46號、魯辦發〔2017〕5號文件對此作出明確規定。由于國家未出臺“四類”社會組織目錄清單，登記管理機關在實踐中難以準確把握，這一政策實際未得到很好執行。為此，《意見》重申“落實四類社會組織直接登記政策”，無需業務主管單位提供前置審查文件。其中對自然科學和工程技術領域的科技類社會組織，除法律法規禁止和國家政策限制的以外，在國家出臺直接登記認定標準和目錄清單之前，按照人文與社會科學以外的寬口徑把握，必要時應當征求相關行業管理部門意見或組織專家論證。對于扶老類社會組織的把握，包括市縣登記的養老機構和養老評估機構。對直接登記前成立的“四類”社會組織申請變更登記等事項，《意見》規定，只要業務主管單位未提出明確反對意見，登記管理機關可以直接受理。這項改革打破了原有的政策體制束縛，簡化了工作程序，方便了社會組織，完全符合中央精神和“一次辦好”改革要求。

需要強調的是，直接登記僅限于中央規定的“四類”社會組織，除此之外的其他社會組織仍然實行登記管理機關與業務主管部門雙重管理體制，認為所有社會組織都不需要業務主管單位，甚至自行決定與現有主管社會組織“脫鉤”、不再承擔主管責任的想法和做法都是錯誤的。

五、關于放寬行業協會商會登記限制

隨著經濟快速發展，對行業協會商會實行“一業多會”的需求日益強烈，放寬登記限制，有利于鼓勵競爭、打破壟斷，充分發揮行業協會商會在服務“雙招雙引”和新舊動能轉換中的作用，更好地服務和促進經濟發展。魯辦發〔2017〕5號文件規定：“具備條件的地方可探索一業多會。”《意見》進一步明確：在發起人在本行業領域具有一定影響力和代表性、發起人和會員組成不重疊、不增加會員會費負擔的前提下，可以成立2—3個業務領域相近的行業協會商會。

六、關于放寬異地商會登記限制

根據《山東省異地商會管理辦法》規定，我省設區的市只能登記省內其他市的商會和外省異地商會，縣只能登記外省異地商會。這一規定限制了部分企業家和工商業主的需求，不利于地方招商引資工作。《意見》本著“法無禁止皆可為”的理念，明確設區市、縣（市區）既可以登記外省異地商會，也可以登記本設區市以外的省內市級、縣級異地商會；放寬異地商會會員和負責人條件，異地商會會員可以是原籍地的自然人或法人在注冊登記地投資的具有獨立法人資格的企業或單位，也可以是籍貫為原籍地的自然人在注冊登記地投資的具有獨立法人資格的企業或單位；異地商會擬任法定代表人，不再受原籍地身份證限制，原籍地黨委、政府或工商聯有明確支持意見的，登記管理機關優先予以受理。這項改革實施后，除同一設區的市內各縣市區之間不能相互登記異地商會外，其他各個市和縣市區之間相互登記異地商會基本不受政策限制。

七、關于放開鄉鎮（街道）商會登記

民政部在2019年工作安排中提出，指導地方穩妥開展鄉鎮（街道）商會登記。適應經濟社會發展需要，《意見》明確對鄉鎮（街道）商會可依法予以登記，并就有關具體事項提出指導意見，對地方探索鄉鎮（街道）商會登記、加強對商會正確引導、規范商會自身建設具有積極作用。

八、關于改革社會組織年度檢查制度

對社會組織實施年度檢查制度，是社會組織登記管理“三大條例”的規定。多年來，我省各級登記管理機關對社會組織的年檢，每年年初下發通知，相關社會組織按要求提報年檢材料，登記管理機關對年檢材料進行審核，最后根據材料審核情況分別出具年檢合格、基本合格或不合格的結論。這一做法存在兩個問題：一是受登記管理機關人員力量、工作手段等因素制約，只能對社會組織提報的材料進行形式審查，無法掌握實際情況；二是近年來業務主管單位拒絕對年檢材料審核蓋章的現象越來越普遍，給社會組織正常年檢帶來困難。魯辦發〔2017〕5號文件要求“探索建立社會組織年度報告制度”，上海、廣東、海南等省市已經實行，山東省事業單位也實行了年檢改年報。《意見》明確，社會組織按要向登記機關提交年度工作報告，并對報告內容的真實性、完整性作出承諾，報告公示后，登記管理機關通過 “雙隨機一公開”進行抽檢，發現報告內容失實、情節嚴重的，由登記管理機關依法查處，并納入社會組織異常名錄或嚴重違法失信名單。這一改革措施既簡化了管理程序，也有利于社會組織加強誠信建設、規范自身行為。

九、關于改革社會組織承接政府轉移職能和購買服務資格審查制度

按照現行辦法，只有3A級以上社會組織才有資格承接政府職能轉移和政府購買服務，這一政策有利于激發社會組織自我提升的動力，提高政府購買服務的質量，但門檻明顯過高，限制了新辦社會組織的發展，容易導致有者愈有無者愈無的“馬太效應”。通過改革，取消對社會組織承接政府轉移職能和購買服務資格審核審查，改為負面清單管理，社會組織是否具備承接資格，直接與負面清單掛鉤，今后，除列入活動異常名錄或嚴重違法失信名單者外，社會組織無需申報自然獲得相應資格。

十、關于簡化社會組織負責人選舉結果公示程序

省社會組織綜合黨委印發的《省管社會組織負責人人選審核辦法（試行）》規定，社會組織在履行民主程序前應將負責人人選經相關部門以公示方式進行審核；《山東省社會團體換屆選舉工作指引》《山東省民政廳關于做好省管基金會負責人公示和備案工作的通知》規定，社會團體、基金會負責人選舉結果應當于換屆選舉結束后報登記管理機關進行公示，兩次公示內容基本一致。為此，《意見》規定，社會組織負責人人選已經相關社會組織黨建工作機構事先審核并公示的，民主選舉當選后，登記管理機關可不再對其進行程序性公示，變兩次公示為一次公示。

十一、關于實行社會組織“彈性審計”制度

2017年3月，根據省政府《關于清理規范省直部門（單位）行政審批中介服務收費項目的通知》要求，我省對全省性社會組織法定代表人離任審計和注銷清算報告審計實行改革，不再要求申請人提供審計報告，改由登記管理機關采取政府購買服務方式委托有關機構開展審計，不向社會組織收取費用，這一做法受到絕大多數社會組織歡迎，但有的社會組織希望“自我審計、自付費用”。《意見》本著“尊重民意、自愿選擇”的原則，調整了社會組織法定代表人離任審計、注銷清算報告審計委托方式，實行“誰委托、誰付費”。相關社會組織可以在登記管理機關通過政府采購委托的單位中選擇審計機構，費用由登記管理機關承擔；也可以自主委托其他具備資質的審計機構，費用由社會組織自行承擔。業務主管單位已經對社會組織開展上述審計的，登記管理機關對審計結果予以采信。

十二、關于破解社會組織“注銷難”問題

由于歷史原因或其他特殊情況，確實存在一些“僵尸”社會組織，長期無法開展活動，難以履行法定注銷程序，在確保不發生債務糾紛和社會風險的前提下，應當采取特定程序予以解決。因此，《意見》規定了兩種情形：一是社會組織三年以上不開展活動，無法組織召開理事會、會員（代表）大會進行表決的，在提交清算審計報告、履行規定公告程序、法定代表人書面承諾不存在債權債務糾紛后，可以辦理注銷手續;二是社會組織因特殊原因無法提供清算審計報告的，在業務主管單位書面承諾注銷后不存在債權債務糾紛和其他風險、法定代表人書面承諾不存在債權債務糾紛后，可以辦理注銷手續。

十三、關于提高社會組織管理服務效率

適應信息化時代互聯互通、信息共享、高效便民的工作需要，《意見》提出加強“互聯網＋社會組織”平臺建設，推動登記、年報、評估等業務網上辦理，推動社會組織法人庫及相關信息系統建設，促進不同層級、部門信息系統之間數據共享。推動社會組織信息網上公開與公眾查詢，承諾為社會組織提供24小時全天候技術服務。加快社會組織微信、移動客戶端等新媒體建設，運用互聯網手段實施社會組織執法監察，完善社會組織網上投訴舉報機制。

十四、關于提高社會組織管理服務質量

《意見》要求各級社會組織登記管理機關著眼全省發展大局，換位思考，擔當作為，狠抓落實，確立“流程最簡、時間最短、服務最優、群眾滿意”的工作目標，樹立“文明執法、熱情服務、規范高效、公正廉潔”的行為規范，努力打造精簡便民高效的政務生態和營商環境。

十五、關于加強有關部門的協調配合

《意見》指出，社會組織登記職能已經劃轉到審批服務局的，市縣民政部門要加強溝通協調，及時掌握登記信息，聯合業務主管單位、行業管理部門、綜合監管部門落實綜合監管職責。這里需要解釋幾個概念：一是業務主管單位。直接登記以外的社會組織成立時，業務主管單位需要履行前置審查職責，健全工作程序，完善審查標準，切實加強對社會組織名稱、宗旨、業務范圍、發起人和擬任負責人的把關，支持符合條件的社會組織依法成立。成立后，業務主管單位要對所主管社會組織的思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、研討活動、對外交往、接收境外捐贈捐助、按章程開展活動等七類事項切實負起管理責任，每年組織專項監督抽查，協助有關部門查處社會組織違法違規行為，督促指導內部管理混亂的社會組織進行整改，組織指導社會組織清算工作。二是行業管理部門。負責將本業務領域社會組織納入行業管理，加強業務指導和行業監管，引導社會組織健康發展，配合登記管理機關做好本領域社會組織的登記審查，協助登記管理機關和相關部門對本領域社會組織非法活動和非法社會組織進行查處。三是綜合監管部門。各級政府和有關部門要健全綜合監管體制，按照職責分工，明確監管職責，加強協作配合，改進執法和監管方式，推動建立完善社會組織綜合執法監管機制，加強對社會組織內部治理、資金使用、業務活動、對外交往等方面的管理監督。其中資金監管機制，由民政部門牽頭，財政、稅務、審計、金融等部門參加，要求共享執法信息和資金數據，加強風險評估和預警。外事、公安、物價、人力資源社會保障等部門，要對社會組織涉及本領域的事項履行監管職責，依法查處違法違規行為并及時向民政部門通報。