一、《三反意見》出臺的背景

    近年來，我國宏觀經(jīng)濟保持平穩(wěn)健康發(fā)展，社會秩序總體和諧穩(wěn)定。與此同時，各類經(jīng)濟犯罪特別是洗錢、涉眾型經(jīng)濟犯罪、涉稅違法犯罪以及暴力恐怖活動形勢依然嚴峻，金融領域違法違規(guī)現(xiàn)象突出，給人民群眾合法權益和國家安全造成了損害和不容忽視的威脅。為進一步健全國家治理體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，有效防范洗錢、恐怖融資和逃稅違法犯罪活動，國家“十三五”規(guī)劃明確要求“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管措施，完善風險防范體制機制”，中央全面深化改革領導小組將“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制”列為深化改革重點任務。

    在國際上，洗錢、恐怖融資和逃稅已經(jīng)成為全球性公害，跨境洗錢、恐怖融資和逃稅的資金規(guī)模龐大，威脅世界金融秩序和經(jīng)濟發(fā)展。因此，二十國集團（G20）等國際組織將打擊洗錢、恐怖融資和逃稅作為完善世界經(jīng)濟金融秩序的重要組成部分。在2016年G20杭州峰會公報中，習近平主席和各國領導人共同承諾要完善制度，提升國際社會打擊洗錢、恐怖融資和逃稅的能力。

    根據(jù)國內外反洗錢、反恐怖融資和反逃稅工作（以下簡稱“三反”工作）的新形勢，按照中央全面深化改革領導小組的部署，人民銀行、稅務總局和公安部作為牽頭部門，會同反洗錢工作部際聯(lián)席會議各成員單位，共同研究制定了《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（以下簡稱《三反意見》）。

    二、《三反意見》的主要內容和意義

    《三反意見》從健全工作機制、完善法律制度、健全預防措施、嚴懲違法犯罪活動、深化國際合作、創(chuàng)造良好社會氛圍六個方面，提出了二十余項具體措施，包括進一步完善反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度，建立國家洗錢和恐怖融資風險評估機制，密切反洗錢行政主管部門、稅務機關與監(jiān)察機關、偵查機關、行政執(zhí)法機關、金融監(jiān)管部門間的協(xié)調合作與信息共享，探索建立特定非金融機構反洗錢監(jiān)管制度，發(fā)揮會計師、律師等專業(yè)服務機構積極作用，強化反洗錢義務機構主動防控風險意識和能力，拓寬反洗錢監(jiān)測分析數(shù)據(jù)信息來源，完善跨境異常資金監(jiān)控機制，嚴懲洗錢等違法犯罪活動，深化雙邊和多邊國際合作，加強自律組織管理，提升社會公眾反洗錢、反恐怖融資和反逃稅意識。

    《三反意見》遵循推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著重從體制機制上提出完善措施，明確了當前“三反”工作需要著力加強的工作任務，是《反洗錢法》頒布十周年來對國家反洗錢體系最全面的頂層設計，也是我國在“三反”工作領域深化改革的總體規(guī)劃。通過落實《三反意見》各項措施，國家“三反”工作體系將更加完善，有利于有效防控風險，也有利于維護國家安全和金融安全。

    三、《三反意見》對健全工作機制提出的新要求

    “三反”工作涉及面廣、工作鏈條長，需要構建協(xié)調順暢、運轉高效的工作機制。以反洗錢工作為例，構建完善的反洗錢工作機制，需要反洗錢行政主管部門和銀行、證券、保險等金融業(yè)監(jiān)管部門以及特定非金融行業(yè)主管部門加強對行業(yè)機構的監(jiān)督管理，督促各類反洗錢義務機構和從業(yè)人員盡責履職；也需要反洗錢行政主管部門、偵查機關充分利用金融情報挖掘線索、破獲案件，以確鑿的證據(jù)支持檢察機關依法起訴和法院依法審判洗錢及各類上游犯罪案件；還需要與反洗錢國際組織、外國對口部門開展廣泛的多邊、雙邊合作交流。

    早在2002年，我國就建立了跨部門的反洗錢工作部際聯(lián)席會議，目前共有23家成員單位，包括最高人民法院、最高人民檢察院、國務院辦公廳、外交部、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、商務部、海關總署、稅務總局、工商總局、新聞出版廣電總局、中國人民銀行、國務院法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯管理局和軍委聯(lián)合參謀部。反洗錢義務機構已覆蓋銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)和非銀行支付等行業(yè)，形成了較完整的反洗錢工作體系。

    為了應對當前“三反”工作面臨的新形勢、新任務，《三反意見》提出健全六項工作機制，其中首要任務是“加強統(tǒng)籌協(xié)調、完善組織機制”，要求進一步完善反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌“三反”監(jiān)管工作，強化部門間組織協(xié)調機制，制定整體戰(zhàn)略、重要政策和措施，并推動貫徹落實。同時，還要建立國家反洗錢和反恐怖融資戰(zhàn)略形成機制、優(yōu)化打擊犯罪合作機制、健全監(jiān)管合作機制、健全數(shù)據(jù)信息共享機制、研究資源保障機制等任務，充分調動各部門、各層級的積極性，加強溝通協(xié)調，形成運行有序的良好機制，為“三反”工作的長遠發(fā)展奠定堅實基礎。

    四、《三反意見》提出建立特定非金融機構反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度、發(fā)揮專業(yè)服務機構在反洗錢領域積極作用的意義

    經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管已經(jīng)全面覆蓋了銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、非銀行支付機構和銀行卡清算機構，基本實現(xiàn)了對金融領域的全覆蓋，金融體系反洗錢工作在識別和協(xié)助打擊洗錢、恐怖融資及上游犯罪方面的成效逐漸顯現(xiàn)。與此同時，洗錢和恐怖融資手法也在不斷變化，逐步向一些非金融領域蔓延。為此，人民銀行對部分非金融行業(yè)的洗錢風險開展了持續(xù)的監(jiān)測分析，并借鑒有關國際經(jīng)驗，會同相關主管部門共同研究社會組織、房地產(chǎn)中介機構、珠寶和貴金屬經(jīng)銷商、公司注冊代理機構以及會計師、律師和公證行業(yè)被洗錢和恐怖融資活動利用的潛在風險，探索發(fā)揮以上行業(yè)機構和從業(yè)人員及早發(fā)現(xiàn)和識別洗錢、恐怖融資活動專業(yè)優(yōu)勢的有效途徑。下一步，將逐步擴展反洗錢監(jiān)管覆蓋范圍，建立特定非金融機構反洗錢監(jiān)管制度，更好地預防洗錢和恐怖融資風險。特別是要發(fā)揮好會計師事務所、律師事務所、公證處等專業(yè)服務機構作為市場經(jīng)濟“守門人”的作用，發(fā)揮會計師、律師、公證員專業(yè)領域優(yōu)勢，服務和支持反洗錢工作，同時也可促進這些專業(yè)服務機構進一步健康發(fā)展、維護自身良好社會聲譽。

    考慮到以上行業(yè)在業(yè)務模式、行業(yè)結構等方面與金融行業(yè)存在較大差異，人民銀行將與行業(yè)主管部門共同探索建立適應行業(yè)特點、符合反洗錢工作需要的工作模式，更加側重行業(yè)主管部門的行政監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會的自律管理。

    五、《三反意見》提出的加強反洗錢監(jiān)管主要措施

    《三反意見》提出健全預防措施、有效防控風險，其中最關鍵的措施就是加強反洗錢監(jiān)管。反洗錢監(jiān)管是“三反”工作的重要基礎。隨著洗錢等非法資金活動的不斷演變，反洗錢監(jiān)管工作必須適應新形勢，不斷擴大監(jiān)管范圍、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管手段、堵塞監(jiān)管漏洞。為此，《三反意見》在加強反洗錢監(jiān)管方面提出了多項政策措施：

    一是強調反洗錢行政主管部門與金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調配合，進一步發(fā)揮金融監(jiān)管部門作用，強化對反洗錢義務機構準入環(huán)節(jié)的合法性審查，加強反洗錢日常合規(guī)監(jiān)管，在行業(yè)監(jiān)管規(guī)則中嵌入反洗錢相關要求，構建涵蓋事前、事中和事后的完整監(jiān)管鏈條。

    二是提出適時擴大反洗錢監(jiān)管范圍。統(tǒng)籌考慮監(jiān)管資源保障，近期要重點研究建立對非營利性組織、房地產(chǎn)中介機構、貴金屬銷售機構、會計師事務所、律師事務所和公證機構的反洗錢監(jiān)管制度，探索適應非金融領域的反洗錢監(jiān)管模式。

    三是進一步完善反洗錢監(jiān)管模式。強化法人監(jiān)管措施，優(yōu)化監(jiān)管政策傳導機制，突出反洗錢義務機構法人總部的重要作用，在法人總部層面強化董事、監(jiān)事、高級管理層的反洗錢履職責任，督促反洗錢義務機構加強自我管理、自主管理，建立對新產(chǎn)品、新業(yè)務的洗錢風險評估機制，根據(jù)風險水平采取有效防控措施。

    四是采取多種方式提升監(jiān)管工作效率。突出防控風險為本，通過開展國家洗錢風險評估查找高風險領域和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性加強監(jiān)管投入，提高監(jiān)管工作效能，促進監(jiān)管信息的互通共享。