為進一步深化投融資體制改革，調動社會資本投資積極性，推動結構調整、加強薄弱環(huán)節(jié)、穩(wěn)固發(fā)展基礎，去年11月26日，國務院印發(fā)了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）。省發(fā)改委遵照省領導同志批示精神，會同省有關部門，起草完成了省政府《關于貫徹國發(fā)〔2014〕60號文件創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，5月27日，以魯政發(fā)〔2015〕12號正式印發(fā)實施。這是新常態(tài)下，我省深化投融資體制改革，鼓勵和引導社會投資健康發(fā)展的一份指導性文件，必將對全省拓寬社會資本投資渠道、激發(fā)市場主體活力、增強經(jīng)濟發(fā)展內生動力發(fā)揮重要作用。 　　一、《意見》出臺的背景和意義 　　省委、省政府領導同志高度重視發(fā)揮社會投資特別是民間投資的積極作用，多次做出重要批示和專門部署，要求創(chuàng)新投融資機制，創(chuàng)造公平競爭、公開透明的市場環(huán)境，激發(fā)民間投資活力。全省上下認真貫徹國務院鼓勵民間投資健康發(fā)展的指導意見和省政府77條實施意見，在鼓勵引導社會投資方面取得了明顯成效。比如，城市市政基礎設施領域，堅持政策引導，通過特許經(jīng)營、政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）、設立城鎮(zhèn)化投資引導基金等多種方式，積極引導鼓勵社會資本參與建設運營，燃氣行業(yè)市場化水平已達90%，市場化方式建設和運營的城市污水處理廠占總規(guī)模的68.9%。林業(yè)領域，堅持政府投入為主導和市場化運作相結合，為生態(tài)建設和林業(yè)產業(yè)發(fā)展提供多渠道資金保障，去年全省林業(yè)社會投資占全部投資的比重達到88%。社會事業(yè)領域，鼓勵引導社會資本辦醫(yī)辦學，民辦學校在校學生占全省在校學生的比重，學前教育階段達到37.6%，高等教育階段達到18.5%，高中教育階段達到12.9%，義務教育階段也達到了5.3%。2010年以來，新增醫(yī)療衛(wèi)生資源中社會辦醫(yī)個數(shù)占新增總數(shù)的85.9%，床位數(shù)占新增總數(shù)的51.8%；民辦養(yǎng)老機構占各類養(yǎng)老服務機構的比重達到31%，等等。多年來，我省民間投資增長速度一直高于全部投資，民營企業(yè)和社會資本在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用。但是，與此同時，我省民間投資仍面臨準入門檻高、融資難、結構層次低等因素制約。特別是在進入壟斷行業(yè)和基礎設施行業(yè)等領域的政策空間還有障礙，民間投資方向還是主要集中在制造業(yè)、房地產和商業(yè)餐飲等傳統(tǒng)行業(yè)。 　　當前，經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，下行壓力較大，必須堅持不懈依靠改革推動，正確處理好政府和市場的關系。省政府制定出臺《意見》的主旨就是圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深化投融資體制改革，拓寬民間投資領域，降低準入門檻，更大激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α＿@既是我省貫徹落實國家“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”系列政策措施的重要舉措，也是推動政府和社會資本合作、提高投資效率的有效手段，對推動全省經(jīng)濟社會平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。 　　一是，有利于激發(fā)社會投資活力，穩(wěn)定投資增長，推動經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間。《意見》從進一步破除制約民間投資發(fā)展的準入障礙入手，著力建立促進民間投資健康發(fā)展的保障機制，為市場和社會提供更大空間，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新創(chuàng)造更多條件，將有效激活市場主體的積極性和創(chuàng)造性，發(fā)揮民間資本對投資的拉動作用，形成頂住壓力的有力支撐。 　　二是，有利于提升重點領域發(fā)展水平，增強公共產品和有效服務供給。我省經(jīng)濟社會發(fā)展仍存在薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸制約，特別是公共產品供給能力還有缺口、有欠賬。《意見》圍繞在這些領域創(chuàng)新投融資機制，鼓勵引導社會投資，一方面可以讓企業(yè)獲得更多的市場機會，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促進行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展；另一方面也可以增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，使發(fā)展成果更好地惠及民生。 　　三是，有利于轉變政府職能，激發(fā)市場主體活力，全力推動各項改革。《意見》進一步體現(xiàn)了解放思想、改革創(chuàng)新，打破“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉門”；明確社會資本承擔公共服務提供者職責，政府承擔監(jiān)督者、合作者職責，進一步理清職責邊界。這些都有利于營造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境；有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的資金投入渠道；有利于加快形成投資主體自主決策、政府調控有力有效、融資方式豐富多元、市場環(huán)境公平開放的投融資體制機制。 　　二、《意見》的主要特點 　　鼓勵引導社會資本參與重點領域建設，應當堅持改革創(chuàng)新，推進關鍵領域改革，破除體制機制障礙，開展投融資方式和運營管理方式的創(chuàng)新；應當保證合理回報，堅持利益分享、風險共擔，建立合理的投資回報和保障機制；應當堅持機制分類，對于不同的項目采取不同的投資、運營和保障機制；應當推動要素流動，努力創(chuàng)造公平、規(guī)范的環(huán)境，促使人才、資金等關鍵要素合理流動。《意見》圍繞落實這些要求，確定了9大重點領域、9項支持政策和15條實施細則，內容具體，針對性強，主要有以下幾個特點： 　　一是，進一步明確方向路徑。在進入領域上，《意見》在國家確定的7個重點領域基礎上做了進一步細化，確定了生態(tài)環(huán)保、農業(yè)水利、市政基礎設施、交通、能源設施、信息和民用空間、教育、醫(yī)療健康養(yǎng)老、文化旅游體育等9大領域；對每個領域的合作內容也進行了進一步充實。在進入方式上，實行分類指導，堅持存量讓利、增量放開，區(qū)別經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，探索“使用者付費”和政府購買服務機制,靈活運用BOO、BOT、TOT、委托運營、政府和社會資本合作(PPP)等各種模式，讓社會資本有清晰的參與路徑，為民間投資“開路”。 　　二是，進一步突出政策集成。《意見》制定過程中，我們對國務院指導意見進行了認真學習研究，把分領域中的政策措施進行了集中梳理，把共性的政策進行了歸納總結；結合我們省之前制定出臺的政策文件，有針對性地進行了細化完善，特別是對各行業(yè)領域的經(jīng)驗做法進行了總結提煉；對外省市的有效舉措也進行了吸收借鑒，形成了9條支持政策。努力使《意見》成為全省指導重點領域鼓勵社會投資的政策集成和“操作指南”，讓企業(yè)在參與項目投資建設和行業(yè)管理部門在管理服務時，可以“對號入座”，形成合力。 　　三是，進一步強化組織保障。為增強工作的針對性、可操作性和實效性，《意見》確定了15項分領域實施細則，既有分行業(yè)的，也有綜合的，并明確了責任部門，要求根據(jù)國家政策文件出臺情況，及時制定推出。同時，要求省有關部門建立信息平臺，改善投資服務，深入宣傳、報道、解讀有關政策，使各級更好的理解、借鑒并付諸實施。這些措施的實行，為今后工作開展奠定了堅實的領導和組織保障。 　　三、部分政策要點 　　投融資體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要各項配套政策保障。《意見》圍繞實現(xiàn)社會資本既能進得來，又能留得下，保證有收益、干得好，力求有所突破，提出了9個方面的支持政策。這里重點介紹一下相關政策的關鍵點： 　　一是，破除市場進入壁壘。總的思路是堅持產業(yè)化運營、市場化建設的基本方向，打破壟斷，開放市場，凡是市場主體能夠承擔的，全部由市場主體承擔；建立和完善市場化體系，為社會資本參與重點領域投資建設和運營創(chuàng)造條件。具體措施包括爭取國家在我省開展壟斷和特許經(jīng)營領域向民間資本開放試點，研究制定我省民營企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法等。 　　二是，建立投資收益合理回報機制。大家知道，創(chuàng)新投融資機制鼓勵社會投資的關鍵是給予社會資本合理的投資回報預期，這也是企業(yè)非常關注的方面。《意見》提出，通過授予特許經(jīng)營權、核定收費標準、給予財政補貼、明確排他性約定，以及通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)等方式，吸引社會資本參與項目建設。 　　三是，完善價格形成機制。為了保障項目盈利能力，穩(wěn)定社會投資預期，為社會資本進入創(chuàng)造條件，需要充分發(fā)揮價格杠桿作用。《意見》對重點領域價格提出了改革措施。比如，價格調整不到位或者執(zhí)行政府定價的，政府給予合理補償；養(yǎng)老機構、民辦學校和醫(yī)療機構項目，經(jīng)營者可實行自主定價等等。 　　四是，創(chuàng)新融資方式。創(chuàng)新融資方式，為社會資本提供更好地融資服務，是發(fā)揮社會資本作用的重要保障。《意見》重點在探索創(chuàng)新?lián)ＹJ款和預期收益質押貸款等信貸服務、推進農業(yè)金融改革、發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融積極作用、支持開展股權和債權直接融資等方面提出了具體措施。 　　五是，加大政府投資支持引導力度。鼓勵社會資本進入，不意味著政府缺位，相反，應更好地發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的帶動作用，引導好社會投資方向，提高投資效益。《意見》確定，優(yōu)化政府投資使用方向和方式，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。發(fā)揮各級政府引導基金引導放大效應，通過基金注資等方式，吸引帶動更多社會資本進入重點領域建設。 　　六是，擴大政府購買服務范圍。政府向社會力量購買服務，既是深入推進依法行政、轉變政府職能、建設服務型政府的重要環(huán)節(jié)，也是規(guī)范和引導社會組織健康發(fā)展，推動公共服務社會化的重要途徑。《意見》要求，將政府購買服務所需資金納入財政預算；今后新增政府公共服務，都要實行政府購買服務方式；允許采取分階段支付的靈活支付方式。 　　七是，加快推進事業(yè)單位轉企改制和國企改革。當前，我省正在加快推進經(jīng)營性事業(yè)單位轉企改制和國企改革，這一過程中將廣泛吸引社會資本參與。《意見》將事業(yè)單位改制和國企改革與重點領域投融資機制創(chuàng)新有機結合起來，鼓勵社會資本參與公立機構改革，引導民營企業(yè)參與國有企業(yè)改制改組。 　　《意見》還就落實土地、稅費優(yōu)惠政策，保障社會資本和國有資本享受同等待遇，提出了具體措施。下一步，省發(fā)改委將與省有關部門一起，抓緊研究制定15項分領域實施細則，推動職能轉變、細化制度設計、完善配套措施，抓好政策落實，更好地發(fā)揮社會資本尤其是民間資本在經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的積極作用。